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中加签署分享和返还被追缴资产协定

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当地时间9月22日,中国政府和加拿大政府在加拿大签订了《中加关于分享和返还被追缴资产的协定》。这是我国在追缴犯罪所得领域对外缔结的首个专门协定,也是我国在海外追逃追赃方面取得的“一个里程碑”式的重大进展。

该协定有哪些具体内容?对我国海外追逃追赃工作有哪些意义?协定签署的背景是什么?《法制日报》记者专访了外交部境外追逃和国际执法合作特别协调员孙昂,请他对该协定进行详细解读。

记者:请简要介绍一下这个协定的内容和意义?

孙昂:正如协定标题所显示的,中国政府和加拿大政府之间刚刚签订的这项协定包括“返还”和“分享”两个方面。

如果一方法院认定犯罪所得属于另一方或其境内的企业、个人合法所有,犯罪所得将依法“返还”。如果无法认定犯罪所得的合法所有人,一方没收后可依法与另一方“分享”没收资产,分享比例根据另一方提供的协助大小确定。协定还明确了资产返还以及分享的程序和途径。

本协定的意义可以概括为三个“一”:即“一个信号”,协定彰显了中国政府在国际追赃合作领域特别是追缴境外腐败资产的坚强决心,向犯罪分子发出了一个强烈信号,境外不是犯罪所得的“避风港”,不要以为赃款转移到外国就安全了,不要以为即使嫌犯落网归案,家人仍可在外坐拥金山银山。以身试法的后果只能是身陷法网,人财两空;“一个里程碑”,本协定是我国在追缴犯罪所得领域对外缔结的第一个专门协定。在国际司法执法合作领域,长期存在着追赃难于追逃的现象。自 “天网”行动开始以来,在一年多时间里,“百名红通”人员已有三分之一归案。而从全球范围来看,转移至境外的腐败资产只有很小的比例最终返还给了来源国。本协定为中加之间追缴转移到对方境内的犯罪所得提供了有效的法律手段,为我国与更多的国家开展类似合作开辟了新的途径;“一个趋势”,在全球一体化日益发展的今天,国际社会已经普遍认识到,犯罪所得的跨境流动既是来源国的损失,也是对流入国法律秩序的破坏。各国必须联手应对。来源国与流入国通过国际合作返还或分享犯罪所得已成为跨境追赃的重要方式,本协定完全符合合作追赃的这一新趋势,是打击跨国犯罪新形势的必然要求。

记者:国内公众对反腐败国际追逃追赃合作十分关注,一般认为,国际追赃合作必须将腐败分子转移到境外的腐败资产全额返还给中方。但如您刚才介绍的,中加协定的部分内容涉及“分享”。从字面上看,与外国“分享”犯罪所得,将导致我国的国家财产流失,您怎么理解“分享”这一做法?

孙昂:首先,中加协定既规定了“分享”,也规定了“返还”。对于转移至境外的犯罪所得,只要能够查明有合法所有人,如被贪污的政府或企业财产,按协定的规定,就应依法返还合法所有人。但是在没有合法所有人的情况下,如贿赂案、贩毒案所涉犯罪所得,或者因证据链缺失而无法证明合法所有人的,如果没有分享的安排,通常是由资产所在地国予以没收后自行处置,大部分情况下是由其上交国库。现在按分享的方式来处理,分享的比例取决于双方在办案中贡献的大小,这样一来,对于从我国流往加拿大的犯罪所得,即使没有或不能认定合法所有人,也可通过“分享”这一制度性安排,最大程度地追回犯罪所得。

另一方面,对于我国没收的犯罪所得,如果加方积极提供协助的,我们也可以依法与加方分享,这样可以更有效地调动加方与我方在个案中合作的积极性。因此,这一安排有利于更好地维护国家利益,且能更加有效地开展国际司法执法合作。

记者:您刚才说中加协定是我国首个追缴境外犯罪所得的专门协定,可否详细介绍一下中加协定谈判的来龙去脉?

孙昂:1988年的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》首次开创性地提出了分享的概念,鼓励缔约国按照本国法或专门缔结双边或多边协定与其他国家分享所没收的犯罪所得。

近年来,对没收的犯罪所得进行分享已日益成为一种趋势,既为《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《美洲国家组织反腐败公约》等其他全球性和区域性国际公约所确认和鼓励,也在许多国家的实践中得到广泛认可和运用,各国也纷纷立法或缔结双边协定来开展此类合作。

我国已加入了不少写入分享内容的国际公约,2007年我国的禁毒法第57条也规定可以与其他国家分享查获的犯罪所得。

不过,从目前来看,我国的有关规定多为原则性规定,对如何开展合作,并没有具体规定,实践中的案例也很少。正如我刚才所述,追回转移到境外的犯罪所得的最佳结果是全部返还。但是,很多情形下,这一目标难以实现。此时,为最大程度地追缴外流犯罪所得,与有关国家开展分享合作、缔结专门的分享协定就显得十分必要和迫切。

与加拿大谈判缔结分享协定,最早可从20年前说起。

1996年,加方曾在我方协助下就一起案件没收了有关犯罪所得。随后我方依据双边刑事司法协助条约向加方提出分享请求,但加方表示,根据其国内法,与外国分享犯罪所得的前提是缔结双边分享协定,仅依据刑事司法协助协定在具体执行上有障碍。

后来,加方多次表示愿与我方缔结分享协定。由于这是我国首次对外缔结追赃方面的专门协定,我们十分重视,并做了大量准备工作。双方自2008年起就缔约事宜进行了多轮磋商和谈判,与加方就各自法律制度和司法实践充分交换意见。

考虑到返还仍是追缴犯罪所得的主要方式,中方建议协定同时包括返还和分享两个方面的内容。加方接受中方的建议,双方最终就全部条款达成一致。

记者:为何选择加拿大作为我国首个此类协定的缔约对象国?

孙昂:简单地说,就是“有需求”、“有基础”。

“有需求”:中加两国人员经贸往来密切,涉及两国的刑事案件不断增多,特别是中国腐败犯罪分子携款潜逃至加拿大时有发生,两国有必要加强追缴犯罪所得的合作。另一方面,加拿大法律要求对外开展“分享”合作必须以缔结分享协定为前提。

“有基础”:中加两国在刑事司法领域的合作起步较早。我国对外第一项刑事司法协助条约就是和加拿大缔结的。近年来,我国与加拿大在刑事司法领域的合作继续积极进展,双方通过定期磋商,就该领域重要问题,包括如何更加有效地追缴犯罪所得,进一步深入交换意见,为协定的谈判打下良好基础。更重要的是,缔结本协定是两国政府的共识。加拿大时任总理哈珀2009年和2012年访华期间发表的两国政府联合声明和联合成果清单中,均表示尽快启动该协定的谈判。中加协定的签署可以说是水到渠成。

记者:中加协定签署后,对外开展追赃合作有哪些具体的计划或者说是路线图?

孙昂:协定的签订是我国加强追逃追赃国际合作的重要成果。我们将以此为契机,进一步完善我国司法执法对外合作体制,加大国际追逃追赃力度,包括在积累经验的基础上,与更多的国家开展犯罪所得的返还和分享合作,并与条件成熟的国家缔结此类协定。

“天网恢恢,疏而不漏”,对于逃到境外的犯罪分子是如此,对于转移至境外的犯罪所得也是如此。

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