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横琴粤澳深度合作区:一场摸着石头过河的实验?

从澳门路凼城以无人机俯瞰广东珠海横琴口岸(新华社图片6/7/2020)

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横琴自2009年起以“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区为目标正式开发。

中国在一周内连发两份有关广东的特殊区域建设方案,一份是扩大深圳前海“深港现代服务业合作区”范围,另一份是设立珠海横琴“粤澳深度合作区”。其中,横琴的运营模式吸引了不少关注。

此前一段事件,“澳门租借横琴”之说曾广泛流传,但根据中共中央与中国国务院联合发布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》,这将不会发生,广东与澳门将共管横琴,北京要“全面加强合作区党的领导和党的建设”。

一些舆论直指这是一场“新一国兩制”实验,也有评论文章称,横琴合作区将是“引进社会主义因素以优化资本主义的示范区”。

分析人士对BBC中文指出,这场“横琴新政”更像是一场摸着石头过河的试验。

《方案》具体说了什么?

从澳门半岛以无人机俯瞰澳门旅游塔(中)与广东珠海横琴岛(后)(新华社图片18/6/2020)

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从澳门半岛以无人机俯瞰澳门旅游塔(中)与广东珠海横琴岛(后)。横琴与澳门凼仔岛、路凼城填海区和路环岛之间只相隔一条狭窄的水道。

目前属珠海市的横琴岛位于澳门西侧,面积106平方公里,是澳门特区陆地面积32.9平方公里的三倍多。目前岛上已设有完全由澳门管辖的澳门大学横琴校区与横琴口岸澳门口岸区,合共占地约1.6平方公里。“粤澳深度合作区”将涉及横琴全岛除澳大与口岸区以外的范围。

横琴岛截至2020年底人口为8.57万人,澳门特区截至2021年6月底人口为68.25万人。

9月5日发布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》开首称,中共中央总书记,中国国家主席习近平强调,“建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件”。《方案》提出:“紧紧围绕促进澳门经济适度多元发展,坚持‘一国两制’、依法办事……大力发展促进澳门经济适度多元的新产业,加快建设便利澳门居民生活就业的新家园,着力构建与澳门一体化高水平开放的新体系,不断健全粤澳共商共建共管共享的新体制,支持澳门更好融入国家发展大局,为澳门‘一国两制’实践行稳致远注入新动能。”

“促进澳门经济适度多元发展”已是横跨三位行政长官任期的老问题。2006年北京在《中国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(十一五规划)里就已提出“支持澳门发展旅游等服务业,促进澳门经济适度多元发展”。此后,2011年《十二五规划》、2016年《十三五规划》都能找到类似表述。

澳门经济与政府税收长年高度依赖赌场,2019冠状病毒病(COVID-19;新冠病毒)疫情更引发跨境旅游停顿和赌场停业,2020年全年博彩毛收入按年重挫79%至604.41亿澳门元(75.46亿美元;487.23亿元人民币)。2021年对中国大陆旅游恢复,1月至8月博彩毛收入达619.08亿澳门元,但受8月份疫情影响,澳门特区经济财政司司长李伟农也表示,需调整全年收入1300亿澳门元的目标。

澳门博彩与劳工官员视察赌场防疫措施(中新社图片20/2/2020)

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澳门赌场一度因新冠病毒疫情而全面停运,摆脱对博彩业的依赖对澳门更见重要。

合作区在行政上将升格至与珠海市同级,在中国国务院粤港澳大湾区建设领导小组领导下组建合作区管理委员会,由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任管委会主任,澳门特区委派一名常务副主任。

广东省、澳门特区和珠海市相关部门都将参与管委会的工作,但《建设总体方案》强调,合作区将“成立广东省委和省政府派出机构,集中精力抓好党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等工作,履行好属地管理职能,积极主动配合合作区管理和执行机构推进合作区开发建设”。

合作区将实行从前经济特区耳熟能详的“一线”与“二线”边防制度,但主要针对货物免税方面。合作区与澳门之间人员出入境采取“合作查验,一次放行”模式,同时允许澳门车辆免申领中国大陆车牌直接进出横琴“一线”,又将延伸澳门轻轨线路进入合作区,与珠海城际轨道铁路对接。澳门教育、医疗、社会服务等体制将“对接”到合作区,便利澳门居民迁入居住。

澳门特区政府治安警察局人员(左)在横琴口岸新旅检区域模拟通关演练中为旅客办理过关手续(新华社图片17/8/2021)

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横琴对澳门通关将在“一地两检”基础上再实行“合作查验,一次放行”模式,同一方向入出境手续一次过完成。港珠澳大桥澳门与珠海间关卡是全中国首个实行此模式的边境口岸。

相比之下,深圳前海深港现代服务业合作区管理局的组成并不涉及粤港或深港共管,9月6日发布的《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》也没有提出邀请香港参与行政管理的内容。

时事评论员刘锐绍对香港《立场新闻》评论说,前海是要吸纳香港的“建设力量”、资金和国际关系等优势,加速发展,同时用两地关系去抗衡外地变局,包括中外斗争、国际环境等,北京当局评估过香港的国际关系,宁可利用香港实力,但不给予较大政策权力,可见中国大陆当局对掌握香港的“全面管治权”仍然欠缺信心。

在法律适用方面,《建设总体方案》提出在遵循中国《宪法》和澳门《基本法》前提下,逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系,“研究制定《合作区条例》,为合作区长远发展提供制度保障”,但同时要“用足用好珠海经济特区立法权,允许珠海立足合作区改革创新实践需要,根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”。

产业方面,合作区将主力开发科技研发与高端制造、中医药、毛坯钻石(钻石原石)加工、文化旅游会展商贸产业和跨境人民币结算等现代金融产业。《建设总体方案》强调要鼓励澳门青年到合作区就业创业。

横琴是要搞“新一国两制”吗?

《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》对横琴的战略定位中提到,要“丰富‘一国两制’实践的新示范”,“打造具有中国特色、彰显‘两制’优势的区域开发示范,加快实现与澳门一体化发展”。

《方案》并未清楚说明要引进哪些澳门“两制”元素到横琴合作区,但提出了要让横琴合作区内“公共服务和社会保障体系与澳门有序衔接”。

澳门大学横琴校区开放日两位少女在布置前合照(新华社图片17/1/2021)

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澳门大学是首个进驻横琴的澳门特区机构,其新校区目前与横琴岛其他部分以围栏和“护城河”分隔。

澳门大学政府与行政学系副教授余永逸博士对BBC中文记者说:“我想(横琴新政)不能完全与‘一国两制’挂钩。2009年北京已经开始要发展横琴,加大澳门与珠三角融合时,就已经在讲横琴将是‘特区中的特区’……变成内地体制与‘一国两制’之间的接合点。”

“它到底是什么?要是你说是另一个‘一国两制’,你可以这样说,我不去争辩,但你要是在说港澳那种‘一国两制’,我会觉得它不一定是那样一回事。”

不过余永逸认同,按照《建设总体方案》的通关安排,澳门与横琴间的关卡长远将趋向松散,甚至可能会撤关。

2009年8月14日,中国国务院批准实施《横琴总体发展规划》,当时已确定要逐步把横琴建设成为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区。

澳门民主派政团新澳门学社旗下媒体《爱瞒日报》前副总编辑崔子钊则认为这是要“要重新定义‘一国两制’”。他对美国官方自由亚洲电台说:“以往‘一国两制’对于港澳是被动的‘两制’,是维持现有的制度,现时他是想要更主动去引导‘两制’这件事。”

“在这个新区当中,那么着重要使用澳门的制度,因为这个元素才有可能吸引外资,有可能对横琴和大湾区有利,所以要借助澳门的制度,将澳门转型,将澳门变成整个大湾区功能的一部分,是可以受到中国的操纵,中国主动利用澳门的优势去发展这个新区域。”

在香港的荷兰ING银行大中华经济师彭蔼娆博士对BBC中文记者说:“澳门当然是‘一国两制’,但是横琴这事情我们要很小心,横琴并没有‘一国两制’的成分。”

彭蔼娆的理解是,横琴合作区将在大陆体制中加入澳门元素,“它现在就像是一个混合模式……生活上、工作上会让你觉得很模糊——你到底身处哪里?——可是过了关就是过了关,所以当局有必要澄清具体法律适用会是怎么样”。

澳门金莲花广场举行升旗仪式(新华社图片1/10/2020)

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横琴将如何实行粤澳共管模式仍待观察。

彭蔼娆认为,横琴采取粤澳共管模式的原因之一,是横琴发展也包括了联动粤西发展,“所以我从头到尾都觉得,你不可能一边说了算,即使是由广东省说了算,或者是珠海市说了算,都是不可能的,必须两边一起参与才能打开大门”。

余永逸博士指出,《建设总体方案》的“新内容”在于将“横琴支援澳门发展”的角色明确化,然而当中强调“党的建设”的表述在其他开发项目方案中甚为少见,“似乎这是习近平领导之下的一大特色”。彭蔼娆博士认为,既然横琴处于大陆一方,经济体系自当属社会主义,“但既然现在它突出了(党的领导)这一点,我会觉得‘规矩’将成为(在横琴)做生意的重要一环”。

说到强调中共党组织对横琴合作区的领导,香港特区政府中央政策组前任特邀顾问关品方在北京驻港机构控制媒体撰文称,横琴“将会成为引进社会主义因素以优化资本主义的示范区”。

关品方写道:“这个优化资本主义示范区并不沿着过去资本主义自由放任的路径往前走,而是在‘一国’主导之下,由执政党引领,‘两制’互动,集中撷取两方面的各自优势,作出崭新的尝试,或可以简称为‘横琴新政’。”

这样的描述似乎与习近平近期提出的“共同富裕”理论互有关系。彭蔼娆认为,“共同富裕”这措辞本身有点“吓人”,“过于社会主义色彩”。

“共富这概念其实也不新鲜,就是征税……是一个累进税率,赚钱越多,税收越多。而这些税会用于一些贫困家庭和地区。”

“那么横琴可以多收税吗?当然可以……你说会不会抹杀横琴招商引资的吸引力呢?我觉得不会。横琴始终是一块跟澳门、珠海、中山、佛山等地连接的土地,能享受政策优惠回响,发展横琴仍能做到逐利。”

这份《建设总体方案》承诺,合资格企业的企业所得税率,与高端人才的个人所得税最高税率,将为15%。

“横琴新政”要克服哪些事情?

总体规划既定,也有2024、2029、2035年三个发展阶段目标,但横琴合作区发展的许多细节仍待落实。

彭蔼娆回忆她在横琴开发早年实地考察的记忆:“当时就已经看到那规划是很完美的,它现在加入芯片、AI(人工智能)等新项目,我也不觉得有怎样偏离横琴原本就有的规划路线图。”

彭蔼娆认为,横琴合作区让澳门发展空间得以扩大是一个事实,但澳门不会享有在横琴发展的全面自主性,万事均需与粤方商讨落实。

“比方说中医,我去考察的时候,沙盘上(规划图上)已经有一块地画给中医药业,我喊作‘中医村’。怎样去高科技研发中医、会不会建中医院,其实这些我觉得到时候双方都得去谈。”

横琴中医药园区(中新社资料图片)

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横琴此前已规划好中医药园区等用地。

英国经济学人智库(Economist Intelligence Unit, EIU)对横琴合作区发展持悲观态度。EIU在9月7日发表分析简报称,横琴合作区总体方案内的政策与海南自由贸易区等分别不大,这将限制企业投资横琴的热忱,拖慢澳门经济适度多元化进程。横琴能提供的广阔土地将能让澳门发展制造业,然而,即使以最乐观的假设下,未来两三年内都实现不了当局想看到的投资涌入。

余永逸认为,《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》目前确有不少矛盾,而这是源于有关当局“没说清楚,或者是不敢说的那么清楚”,最终成功与否,只能走着瞧。不过能否维持合作区经济“自给自足”,区内居民能在区内就业,合作区有足够税收维持其运营开支,将是其最大的发展风险。

余永逸对BBC中文说:“中间每一步该怎么走,仍然是投石过河,但这到底是条小溪,是一条河,还是一条大河,石头进去水原来很深,这就不得而知。”

“但重点是,起码在过程中他们(政府)有些事情在做着,不是‘躺平’。”

彭蔼娆也同意横琴要面对会否出现未能自给自足的困境,但她向BBC中文指出,最让她担心的是中国许多新开发区的同样毛病在横琴重现——产业未进驻,房产建起来。

“这是我最不想看到的。我想看到的是它真能出个产业,能跟澳门联动,澳门人能受惠,广东省也能受惠,而不是80%都是房地产。”

“培养一个产业很难……但一块地最能吸引的是什么?就是房地产。前海倒是一个好例子,它真的有产业,真的有房地产,产业跟房地产是并肩而行,那是没问题的。”

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